La gestione dei servizi pubblici da parte dei comuni viene inizialmente disciplinata dalla legge del 29 marzo 1903 n. 103 e dopo alcune modifiche, apportate dal R.D. 30 marzo 1923 n. 3047, sostanzialmente recepita dal T.U. 15 ottobre 1925 n. 2578 , il quale è ancora vigente, non essendo stato ancora espressamente abrogato .

All’articolo primo del T.U. viene fatta una lunga elencazione dei servizi pubblici che possono essere assunti dai comuni.

In dottrina, questo elenco viene considerato puramente esemplificativo e superato dai tempi, non escludendo, perciò, la possibilità per i comuni di gestire altri servizi oltre a quelli menzionati .

Il T.U. prevede, poi, solo tre forme di gestione: l’azienda speciale , la concessione a terzi e la gestione diretta in economia.

Per molto tempo il legislatore non è più intervenuto su questa materia, infatti i primi ritocchi di un certo rilievo si sono avuti solo a distanza di quasi cinquant’anni, con alcune leggi finanziarie, soprattutto con riguardo all’azienda speciale.

Il 4 ottobre del 1986, il D.P.R. n. 902 ha approvato (in esecuzione del T.U. del 1925), il nuovo regolamento di amministrazione e contabilità per le <aziende speciali di servizi dipendenti dagli enti locali>, andando a sostituire, così, la precedente normativa del 1904.

Il D.P.R. n. 902 avrebbe dovuto contenere la disciplina di attuazione di una nuova legge sui servizi pubblici, che non è stata ancora emanata e quindi deve essere riferito direttamente al T.U. del 1925 .

Con il passare del tempo, si è fatta sentire sempre di più la necessità di una riforma organica che attende ancora di vedere la luce, infatti i modelli organizzativi originariamente previsti si sono rivelati con il tempo insufficienti e nuove forme di gestione si sono affermate nella prassi nonostante la mancanza di un chiaro supporto normativo.

Nell’attesa di una più completa riforma dei servizi pubblici si sono volute introdurre delle anticipazioni nella legge n. 142 del 1990 , il cui capo VII è dedicato appunto ai servizi; si trattava, perciò, di una normativa transitoria che introduceva alcuni principi nuovi senza, però, abrogare le vecchie norme .

….omissis ….

L’impostazione seguita, dalla legge, conferma la bipartizione dell’organizzazione degli enti locali distinta in amministrazione di regolazione, caratterizzata da minuziose regole sugli organi e sui controlli, e amministrazione di erogazione meno disciplinata dalla legge e per questo molto più plasmabile sulla base delle necessità locali attraverso statuti e i regolamenti e nel rispetto delle linee generali dettate dal legislatore passibile di trovare applicazioni secondo modalità in parte differenziate.

L’art. 22 al 1° comma pone la distinzione tra servizi pubblici che hanno per oggetto la produzione di beni (il cui esercizio è di tipo imprenditoriale e che secondo Staderini , ma anche Andreani dovrebbero coincidere con i servizi industriali previsti dal T.U. n. 2578/1925) ed attività rivolte a realizzare fini sociali .

L’articolo 22 al 3° comma elenca le forme di gestione che possono essere adottate da comuni e province e che sono:

Emerge subito la più ampia facoltà di scelta rispetto alla normativa precedente (anche se la vera novità secondo la maggioranza degli autori sembra essere solo l’istituzione) la distinzione dei servizi pubblici in due categorie: servizi di rilevanza economica ed imprenditoriale, prevalentemente rivolti alla produzione di beni, destinati ad essere gestiti tramite azienda speciale o S.p.A. e servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale la cui gestione è riservata all’istituzione , ma che possono essere gestiti anche in economia se questa modalità per le caratteristiche del servizio appaia più opportuna (è evidente in questo caso lo spazio discrezionale lasciato all’ente locale) ...